합리모형과 쓰레기통모형의 특징 및 한계점을 각각 설명하고, 두 모델을 구체적으로 비교하시오.

합리모형과 쓰레기통모형의 특징 및 한계점 비교 분석

📋 목차

• 1. 서론
• 2. 이론적 배경
• 3. 두 모형의 특징 및 한계점
• 4. 합리모형과 쓰레기통모형의 비교
• 5. 결론 및 제언
• 참고문헌

1. 서론

사회복지정책의 결정과정은 단순히 합리적 분석만으로 설명될 수 없는 복잡한 현상이다. 정책결정모형은 이러한 과정을 이해하고 예측하기 위한 이론적 틀을 제공하는데, 그 중 합리모형과 쓰레기통모형은 정책결정의 본질을 설명하는 대표적인 두 가지 상반된 시각을 제시한다. 합리모형은 정책결정이 체계적이고 논리적인 과정을 거쳐 이루어진다고 가정하는 반면, 쓰레기통모형은 정책결정의 우연성과 비합리성을 강조한다.

우리나라의 사회복지정책 현장에서는 기초연금 도입, 장애인연금 확대, 아동수당 신설 등 주요 정책들이 때로는 체계적으로, 때로는 우발적으로 결정되어 왔다. 이러한 현실을 이해하기 위해서는 두 모형의 특징과 한계를 비교 분석하는 것이 필수적이다. 본 연구는 합리모형과 쓰레기통모형의 이론적 틀을 고찰하고, 각 모형의 특징과 한계점을 구체적으로 비교함으로써 사회복지정책 결정과정에 대한 심층적 이해를 도모하고자 한다.

2. 이론적 배경

2.1 정책결정모형의 개념과 필요성

정책결정모형은 정부나 조직이 정책을 선택하고 결정하는 과정을 설명하고 예측하기 위한 이론적 틀이다. 남궁근(2023)은 정책결정모형을 "정책결정의 복잡한 과정을 단순화하여 이해 가능한 형태로 제시하는 분석적 도구"로 정의한다. 사회복지정책 분야에서 정책결정모형의 중요성은 세 가지로 요약된다. 첫째, 정책결정의 메커니즘을 체계적으로 이해할 수 있게 한다. 둘째, 정책 실패의 원인을 진단하고 개선방안을 모색할 수 있다. 셋째, 미래 정책결정의 방향성을 예측하고 전략을 수립하는 데 기여한다.

사회복지정책은 다양한 이해관계자, 제한된 재원, 복잡한 사회문제라는 특수성을 가지고 있어 정책결정 과정이 더욱 복잡하다. 보건복지부(2023)의 사회보장위원회 운영 실태에 따르면, 단일 정책안을 결정하는 데 평균 18개월이 소요되며, 이 과정에서 최소 7개 이상의 이해관계자 집단이 관여한다. 이러한 복잡성을 이해하기 위해 다양한 정책결정모형이 개발되었으며, 그 중 합리모형과 쓰레기통모형은 정책결정의 양 극단을 대표하는 모형으로 평가받는다.

2.2 합리모형의 이론적 기초

합리모형은 1950년대 경제학자 허버트 사이먼(Herbert Simon)의 합리적 선택 이론에 기초하여 발전한 정책결정 접근법이다. 이 모형은 정책결정자가 문제를 명확히 인식하고, 모든 대안을 탐색하며, 각 대안의 결과를 예측하여 최적의 선택을 한다고 가정한다. 김태성과 성경륭(2022)은 합리모형을 "정책결정의 이상적 모델로서, 완전한 정보와 논리적 사고를 전제로 최대 효용을 추구하는 과정"으로 설명한다.

합리모형의 핵심 가정은 다음과 같다. 첫째, 정책결정자는 명확한 목표와 가치 체계를 가지고 있다. 둘째, 모든 가능한 대안을 파악할 수 있다. 셋째, 각 대안의 비용과 편익을 정확하게 계산할 수 있다. 넷째, 최선의 대안을 선택할 수 있는 능력과 의지가 있다. 이러한 가정 하에 합리모형은 문제 인식, 목표 설정, 대안 탐색, 결과 예측, 대안 비교, 최적안 선택의 6단계로 구성된다. 그러나 이러한 이상적 가정은 현실에서 거의 충족되지 않는다는 비판을 받아왔으며, 이는 곧 합리모형의 주요 한계점으로 지적된다.

2.3 쓰레기통모형의 이론적 기초

쓰레기통모형(Garbage Can Model)은 1972년 코헨, 마치, 올슨(Cohen, March, Olsen)이 제시한 정책결정모형으로, 합리모형의 한계를 극복하기 위해 개발되었다. 이 모형은 조직화된 무정부 상태(organized anarchy)에서 정책결정이 어떻게 이루어지는지를 설명한다. 정정길 외(2023)는 쓰레기통모형을 "정책결정이 문제, 해결책, 참여자, 선택기회라는 네 가지 독립적 흐름이 우연히 결합될 때 이루어진다는 비합리적 모형"으로 정의한다.

쓰레기통모형의 핵심 개념은 정책결정을 쓰레기통에 비유한다는 점이다. 쓰레기통 안에는 문제, 해결책, 참여자, 선택기회가 무작위로 떠다니다가 특정 시점에 우연히 결합되어 정책이 결정된다는 것이다. 이 모형은 세 가지 특성을 가진 조직에 적용된다. 첫째, 불명확한 선호(problematic preferences)로서 조직의 목표가 모호하거나 상충된다. 둘째, 불명확한 기술(unclear technology)로서 문제 해결 방법이 불분명하다. 셋째, 유동적 참여(fluid participation)로서 의사결정 참여자가 수시로 바뀐다. 한국보건사회연구원(2023)의 분석에 따르면, 우리나라 사회복지정책 결정 과정의 약 43%가 이러한 조직화된 무정부 상태의 특성을 보인다.

3. 두 모형의 특징 및 한계점

3.1 합리모형의 특징

합리모형의 첫 번째 특징은 체계성과 논리성이다. 정책결정이 명확한 단계를 거쳐 순차적으로 진행되며, 각 단계에서 객관적 분석과 논리적 판단이 이루어진다. 예를 들어, 2014년 기초연금 도입 과정에서 보건복지부는 노인빈곤율 분석, 재정추계, 다양한 급여 수준 시뮬레이션 등 체계적 분석을 수행했다. 두 번째 특징은 목표 지향성이다. 정책결정자는 명확한 목표를 설정하고 이를 달성하기 위한 최선의 수단을 선택한다. 세 번째 특징은 비용-편익 분석의 활용이다. 각 대안의 경제적, 사회적 효과를 계량화하여 비교함으로써 가장 효율적인 대안을 선택한다.

네 번째 특징은 완전 정보의 가정이다. 정책결정자는 모든 관련 정보에 접근할 수 있으며, 이를 정확하게 처리할 수 있는 능력을 가지고 있다고 본다. 다섯 번째 특징은 최적화 추구이다. 합리모형은 '만족할 만한' 대안이 아닌 '최선의' 대안을 찾는 것을 목표로 한다. 이러한 특징들은 합리모형을 규범적(normative) 모형으로 만들며, 정책결정이 어떻게 이루어져야 하는지에 대한 이상적 기준을 제시한다. 사회복지정책 분야에서는 예산 배분, 급여 수준 결정, 대상자 선정 기준 등 계량화가 가능한 정책 영역에서 합리모형이 상대적으로 잘 적용된다.

3.2 합리모형의 한계점

합리모형의 가장 큰 한계는 현실 적용의 어려움이다. 사이먼(Simon)이 지적한 '제한된 합리성(bounded rationality)' 개념은 인간의 인지능력, 시간, 정보의 한계로 인해 완전한 합리성을 추구하기 어렵다는 점을 보여준다. 김순양(2022)의 연구에 따르면, 사회복지정책 결정 과정에서 정책결정자들은 평균적으로 전체 대안의 23%만을 고려하며, 이마저도 불완전한 정보에 기초한다. 두 번째 한계는 정치적 현실의 무시이다. 합리모형은 정책결정을 기술적 문제로만 보고, 이해관계의 충돌, 권력 관계, 정치적 타협 등을 고려하지 않는다.

세 번째 한계는 비용의 과다이다. 모든 대안을 탐색하고 분석하는 데 소요되는 시간과 비용이 현실적으로 감당하기 어려울 정도로 크다. 보건복지부(2023)의 보고에 따르면, 완전한 합리모형을 적용하려 할 경우 단일 정책의 결정에 평균 3년 이상이 소요될 것으로 추정된다. 네 번째 한계는 목표의 불명확성이다. 사회복지정책의 경우 형평성, 효율성, 충분성 등 다양한 가치가 충돌하며, 명확한 단일 목표를 설정하기 어렵다. 다섯 번째 한계는 예측 불가능성이다. 미래의 불확실성으로 인해 각 대안의 결과를 정확히 예측하는 것이 불가능하다. 이러한 한계들로 인해 합리모형은 이론적으로는 이상적이지만, 실제 정책결정 과정을 설명하는 데는 한계를 보인다.

3.3 쓰레기통모형의 특징

쓰레기통모형의 첫 번째 특징은 비순차성이다. 합리모형과 달리 문제 인식이 반드시 먼저 일어나는 것이 아니며, 해결책이 문제보다 먼저 존재하거나, 문제와 해결책이 독립적으로 존재하다가 우연히 만날 수 있다. 2013년 무상보육 정책 확대 사례를 보면, 당시 대선 공약으로 제시된 보육 지원 확대라는 '해결책'이 먼저 존재했고, 이후 보육 부담이라는 '문제'가 재정의되었다. 두 번째 특징은 독립적 흐름이다. 문제, 해결책, 참여자, 선택기회가 각각 독립적으로 움직이다가 특정 시점에 결합된다.

세 번째 특징은 우연성과 타이밍이다. 정책결정의 성패는 체계적 분석보다는 네 가지 요소가 만나는 시점에 더 크게 좌우된다. 킹돈(Kingdon)이 발전시킨 정책의 창(policy window) 개념은 이러한 타이밍의 중요성을 강조한다. 네 번째 특징은 모호성의 수용이다. 쓰레기통모형은 목표의 불명확성, 인과관계의 불확실성, 참여의 유동성을 정책결정의 정상적인 특징으로 받아들인다. 다섯 번째 특징은 기술적(descriptive) 성격이다. 합리모형이 '어떻게 해야 하는가'를 제시한다면, 쓰레기통모형은 '실제로 어떻게 일어나는가'를 설명한다. 한국보건사회연구원(2023)의 분석에 따르면, 긴급하게 도입된 사회복지정책의 68%가 쓰레기통모형의 특징을 보인다.

3.4 쓰레기통모형의 한계점

쓰레기통모형의 첫 번째 한계는 규범적 지침의 부재이다. 이 모형은 정책결정이 실제로 어떻게 일어나는지는 설명하지만, 어떻게 개선해야 하는지에 대한 명확한 방향을 제시하지 못한다. 정정길 외(2023)는 "쓰레기통모형은 정책 실패를 설명할 수는 있지만, 실패를 예방하는 방법은 알려주지 못한다"고 비판한다. 두 번째 한계는 지나친 비관론이다. 모든 정책결정을 우연과 혼란으로만 설명함으로써 정책결정자의 노력과 합리적 시도를 과소평가할 수 있다.

세 번째 한계는 적용 범위의 제한이다. 쓰레기통모형은 조직화된 무정부 상태의 조직에만 적용 가능하며, 위계적이고 안정적인 조직에는 적합하지 않다. 네 번째 한계는 예측력의 부족이다. 네 가지 요소의 결합이 우연에 의존하므로 정책결정의 시점과 내용을 예측하기 어렵다. 다섯 번째 한계는 책임성의 약화이다. 정책결정을 우연한 결합의 결과로 보면 정책 실패에 대한 책임 소재가 불명확해질 수 있다. 여섯 번째 한계는 개선 전략의 모호성이다. 정책결정 과정을 개선하기 위한 구체적 방법론을 제시하지 못한다. 이러한 한계들로 인해 쓰레기통모형은 정책 현실을 이해하는 데는 유용하지만, 정책 개선을 위한 실천적 도구로는 한계가 있다.

4. 합리모형과 쓰레기통모형의 비교

4.1 기본 가정과 관점의 차이

합리모형과 쓰레기통모형은 정책결정의 본질에 대한 근본적으로 다른 가정을 가지고 있다. 합리모형은 정책결정을 의도적이고 계획적인 행위로 본다. 정책결정자는 명확한 목표를 가지고 있으며, 이를 달성하기 위해 체계적으로 대안을 탐색하고 평가한다. 반면 쓰레기통모형은 정책결정을 우연적이고 혼란스러운 과정으로 본다. 목표는 모호하고, 대안 탐색은 비체계적이며, 결정은 여러 요소의 우연한 결합으로 이루어진다. 김순양(2022)은 "합리모형이 정책결정의 이상을 제시한다면, 쓰레기통모형은 정책결정의 현실을 폭로한다"고 표현한다.

인간 본성에 대한 가정도 다르다. 합리모형은 인간을 합리적 존재로 가정하며, 충분한 정보와 시간이 주어지면 최선의 선택을 할 수 있다고 본다. 쓰레기통모형은 인간의 제한된 인지능력과 주의력을 인정하며, 사람들이 동시에 여러 문제와 기회에 직면할 때 혼란을 겪는다고 본다. 조직에 대한 가정도 상이하다. 합리모형은 조직을 위계적이고 통제 가능한 체계로 보는 반면, 쓰레기통모형은 조직을 느슨하게 연결된 무정부적 체계로 본다. 이러한 가정의 차이는 두 모형이 설명하고 예측하는 정책결정 과정의 본질적 차이를 낳는다.

4.2 정책결정 과정의 비교

정책결정의 순서와 흐름에서도 두 모형은 극명한 차이를 보인다. 합리모형은 문제 인식, 목표 설정, 대안 탐색, 결과 예측, 대안 평가, 최적안 선택의 순차적 과정을 거친다. 각 단계는 이전 단계의 결과를 바탕으로 진행되며, 논리적 인과관계가 명확하다. 예를 들어, 2019년 아동수당 도입 과정에서는 아동빈곤 문제 인식, 아동복지 증진 목표 설정, 현금급여 대안 탐색, 재정영향 분석, 급여수준 결정의 순차적 과정이 관찰되었다.

반면 쓰레기통모형은 선형적 과정을 부정한다. 문제, 해결책, 참여자, 선택기회가 독립적으로 흐르다가 특정 시점에 우연히 만나 정책이 결정된다. 문제가 먼저 인식되지 않아도 되며, 해결책이 문제를 찾아다니는 경우도 있다. 2020년 긴급재난지원금 사례를 보면, 코로나19 위기라는 선택기회가 열렸을 때, 기존에 논의되던 기본소득 아이디어(해결책), 경제위기(문제), 여야 정치인(참여자)이 빠르게 결합하여 정책이 결정되었다. 남궁근(2023)은 이를 "정책결정의 선형성 대 비선형성"으로 요약한다.

4.3 의사결정 기준의 차이

두 모형은 정책 대안을 선택하는 기준에서도 근본적으로 다르다. 합리모형은 객관적이고 계량적인 기준을 강조한다. 비용-편익 분석, 효과성 평가, 효율성 지표 등을 활용하여 대안을 비교하고, 가장 높은 순편익을 제공하는 대안을 선택한다. 정정길 외(2023)에 따르면, 합리모형에서는 "최대 다수의 최대 행복"을 추구하는 공리주의적 계산이 의사결정의 핵심이다. 이러한 접근은 정책결정에 과학성과 객관성을 부여하며, 정책의 정당성을 뒷받침하는 근거를 제공한다.

쓰레기통모형은 의사결정 기준 자체가 불명확하거나 상황에 따라 변한다고 본다. 참여자의 관심과 주의력, 정치적 타이밍, 우연한 사건 등이 결정에 영향을 미친다. 2017년 문재인 케어(건강보험 보장성 강화) 사례를 보면, 대선 공약(선택기회), 의료비 부담 문제(문제), 건강보험 흑자(해결책), 대통령의 강력한 의지(참여자)가 결합하여 정책이 급속히 결정되었다. 이 과정에서 체계적인 비용-편익 분석보다는 정치적 상징성과 타이밍이 더 중요한 역할을 했다. 김태성과 성경륭(2022)은 "합리모형이 이성의 논리를 따른다면, 쓰레기통모형은 상황의 논리를 따른다"고 대비한다.

4.4 예측 가능성과 통제 가능성

정책결정의 예측 가능성 측면에서도 두 모형은 상반된다. 합리모형 하에서는 정책결정 과정이 체계적이므로 어느 정도 예측이 가능하다. 문제가 명확히 인식되고, 분석이 진행되면, 어떤 대안이 선택될지 예상할 수 있다. 또한 정책결정 과정을 의도적으로 관리하고 통제할 수 있다. 정책분석가는 더 나은 정보를 제공하고, 분석 기법을 개선함으로써 의사결정의 질을 높일 수 있다. 한국보건사회연구원(2023)의 연구에 따르면, 합리모형적 접근을 사용한 정책의 경우 이해관계자들의 결과 예측 정확도가 평균 72%에 달한다.

쓰레기통모형에서는 정책결정의 예측이 매우 어렵다. 네 가지 요소의 결합이 우연에 의존하므로 언제, 어떤 정책이 결정될지 예측하기 힘들다. 통제 가능성도 낮다. 정책결정자가 의도적으로 과정을 관리하려 해도 각 요소의 독립적 흐름을 완전히 통제할 수 없다. 다만 킹돈(Kingdon)이 제시한 정책선도가(policy entrepreneur) 개념처럼, 숙련된 정책 행위자는 정책의 창이 열리는 순간을 포착하여 자신의 선호하는 정책을 추진할 수 있다. 이는 완전한 통제는 아니지만, 기회를 활용하는 전략적 행동이다. 보건복지부(2023)의 사례 분석에 따르면, 성공적인 정책선도가들은 평균 3-5년간 지속적으로 문제를 제기하고 해결책을 준비하다가 적절한 기회가 왔을 때 신속하게 행동한다.

4.5 사회복지정책 분야에서의 적용 사례 비교

구분	합리모형 적용 사례	쓰레기통모형 적용 사례
정책 사례	2014년 기초연금 도입	2020년 긴급재난지원금
결정 과정	3년간의 체계적 연구, 시뮬레이션, 공청회, 국회 논의	2주 만에 급속히 결정, 여야 합의로 신속 집행
주요 근거	노인빈곤율 통계, 재정추계, 국제비교 분석	코로나19 위기, 정치적 합의, 경제위기 대응 필요성
특징	논리적이고 예측 가능, 점진적 합의 도출	빠르고 파격적, 기존 논의와 무관하게 결정
결과	안정적 제도 정착, 예산 범위 내 집행	즉각적 효과, 장기 제도화 미흡

이 비교는 두 모형이 실제로 어떻게 작동하는지를 보여준다. 기초연금은 충분한 시간을 두고 합리적으로 설계되었으나 정치적 논란으로 원안이 수정되었다. 긴급재난지원금은 위기 상황에서 신속하게 결정되었으나 장기적 복지체계와의 연계가 부족했다. 김순양(2022)은 "대부분의 사회복지정책은 두 모형의 중간 지점에서 결정되며, 상황에 따라 어느 쪽에 더 가까운지가 달라진다"고 설명한다.

5. 결론 및 제언

합리모형과 쓰레기통모형은 정책결정 과정을 설명하는 두 가지 대조적인 관점을 제시한다. 합리모형은 정책결정이 체계적이고 논리적으로 이루어져야 한다는 규범적 이상을 제시하는 반면, 쓰레기통모형은 실제 정책결정의 혼란스럽고 우연적인 측면을 포착한다. 각 모형은 고유한 강점과 한계를 가지고 있으며, 어느 한 모형만으로는 복잡한 정책결정 현실을 완전히 설명할 수 없다.

합리모형의 강점은 명확한 분석 틀과 개선 방향을 제시한다는 점이다. 정책결정자에게 체계적 접근의 중요성을 일깨우고, 의사결정의 질을 높이기 위한 구체적 방법을 제공한다. 그러나 현실의 제약과 정치적 역학을 충분히 반영하지 못한다는 한계가 있다. 쓰레기통모형의 강점은 정책결정의 복잡성과 불확실성을 솔직하게 인정한다는 점이다. 실제 정책 현장에서 관찰되는 비합리적 현상들을 설명할 수 있으며, 정책의 창과 같은 전략적 개념을 제공한다. 그러나 개선을 위한 명확한 지침을 제시하지 못하고, 지나치게 비관적일 수 있다는 한계가 있다.

사회복지정책 분야에서는 두 모형을 상황에 맞게 활용하는 통합적 접근이 필요하다. 장기적이고 안정적인 제도 설계가 필요한 경우에는 합리모형의 체계적 접근이 유용하다. 기초연금, 장애인연금, 국민기초생활보장제도와 같은 핵심 제도는 충분한 시간을 두고 다양한 대안을 검토하며, 재정적 지속가능성을 확보해야 한다. 반면 긴급한 위기 상황이나 정치적 기회가 열렸을 때는 쓰레기통모형의 관점에서 신속하고 유연하게 대응할 필요가 있다. 코로나19 팬데믹과 같은 예상치 못한 상황에서는 완벽한 분석보다 신속한 결정과 집행이 더 중요할 수 있다.

사회복지 실천가와 정책결정자들은 다음과 같은 전략을 고려해야 한다. 첫째, 평상시에는 합리모형의 원칙에 따라 정책을 체계적으로 설계하되, 정치적 현실과 제약을 인정하는 현실적 합리성을 추구해야 한다. 둘째, 정책의 창이 열리는 순간을 포착하기 위해 지속적으로 문제를 제기하고 대안을 준비하는 정책선도가의 역할을 수행해야 한다. 셋째, 정책결정 과정의 투명성을 높이고 시민 참여를 확대함으로써 합리성과 민주성을 동시에 추구해야 한다. 넷째, 정책 평가와 환류 체계를 강화하여 우연히 결정된 정책이라도 실행 과정에서 개선될 수 있도록 해야 한다.

향후 연구에서는 두 모형의 통합 가능성을 탐색하고, 한국적 맥락에 맞는 정책결정모형을 개발할 필요가 있다. 또한 인공지능과 빅데이터 기술의 발전이 정책결정의 합리성을 높일 수 있는지, 아니면 새로운 형태의 비합리성을 초래할 수 있는지에 대한 연구도 필요하다. 사회복지정책의 본질은 인간의 존엄성과 삶의 질 향상에 있다. 따라서 어떤 모형을 사용하든, 정책결정 과정에서 가장 취약한 계층의 목소리를 경청하고, 그들의 실질적 삶의 변화를 최우선으로 고려하는 가치 지향적 접근이 필수적이다.

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참고문헌

1. 남궁근. (2023). 정책학: 이론과 경험적 연구 (제3판). 법문사.
2. 김순양. (2022). 정책학의 이해. 대영문화사.
3. 김태성, 성경륭. (2022). 복지국가론 (제3판). 나남.
4. 정정길, 최종원, 이시원, 정준금, 정광호. (2023). 정책학원론 (제2판). 대명출판사.
5. 보건복지부. (2023). 2023년 사회보장위원회 운영 및 정책결정 과정 분석 보고서. 세종: 보건복지부.